三

税率级距调整谁受益?

我国现行工资、薪金所得税率实行从3%到45%的7级超额累进税率。此次修正案草案仍保持7级税率，但部分税率级距得以优化，低税率级距明显扩大。

修正案草案中的综合所得适用的个人所得税税率表显示，全年应纳税所得额不超过36000元的税率为3%，超过36000元至144000元的部分税率为10%，超过144000元至300000元的部分税率为20%，超过300000元至420000元的部分税率为25%，超过420000元至660000元的部分税率为30%，超过660000元至960000元的部分税率为35%，超过960000元的部分税率为45%。

刘昆部长在做说明时提出，以现行工资、薪金所得税率(3%至45%的7级超额累进税率)为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距。具体是：扩大3%、10%、20%三档低税率的级距，3%税率的级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%;大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%;现行税率为25%的部分所得的税率降为20%;相应缩小25%税率的级距，30%、35%、45%这3档较高税率的级距保持不变。

“大多数人会得到实惠。”国家开发银行原副行长刘克崮对《中国经济周刊》记者表示，对于个税纳税人而言，减负效果明显的是两类人。其中，把3%税率级距扩大一倍，现行税率为10%的部分所得的税率降为3%;大幅扩大10%税率的级距，现行税率为20%的所得，以及现行税率为25%的部分所得的税率降为10%，扩大了低水平税率的覆盖面。另一部分是适用于45%税率级距的人群，对他们而言，从起征点调整而获得的收益〔(5000-3500)×45%〕大于适用3%税率级距的人〔(5000-3500)×3%〕。

此外，经营所得税率方面，以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，保持5%至35%的5级税率不变，适当调整各档税率的级距，其中最高档税率级距下限从10万元提高至50万元。

“按照现在的说明，对于经营所得的5级超额累进税率的设计不变，但是有一个很重要的调整，最高档税率级距下限，原来是10万元，现在提到50万元，这明显降低了个体工商户和承包经营者的实际税负。”贾康表示。

四

最高边际税率45%为何没降?

刘昆部长在做说明时提出，30%、35%、45%，这三档较高税率的级距和税率保持不变，并增加反避税条款，主要目的是为了调节高收入群体的收入。

国家税务总局税收科研所原所长刘佐介绍，45%的最高边际税率是1980年9月全国人大制定的，当时这个税率在世界上属于偏低的水平(编者注：当时一些经济体的最高边际税率情况为美国70%、英国83%、日本70%、台湾地区60%、新加坡50%)。当前，世界各国普遍降低最高税率，美国从70%降到37%，英国从83%降到40%又调回45%。

在多年来关于个税改革的讨论中，45%的最高边际税率是一大争议点。2017年全国两会期间，时任全国人大财经委副主任委员黄奇帆曾建议，将工薪所得45%的最高边际税率降低至25%。理由是45%的最高边际税率明显高于周边国家，不利于吸引和集聚高素质人才，同时也导致企业家等部分高收入人群产生强烈的避税冲动。

中国财政科学研究院研究员孙钢直言，学术界对于最高边际税率水平众说纷纭。从国际上看，个人所得税改革趋势是降低最高边际税率，因为税率越高，逃税的动机就越强。但也有一部分人提出应该保留45%的最高边际税率，甚至还有人主张提高最高税率，认为这对高收入人群来说是一种压力，有保持调节高收入的取向意义。

“边际税率适当下调，从国际税收竞争的角度来说是有必要的。但是从收入分配差距大，发挥个税收入分配促进公平的角度来说，是否又不宜下调?这就需要从公平与效率角度求得最优解。”刘尚希对记者说，在税收方面无疑需要考虑强调创新、吸引人才的目标。另一方面，对个税调节收入分配差距的功能不要有太高期望。社会初次分配差距很大，想要靠再分配，即指望个税去调节分配差距，效果实际上不太理想。

五

为什么要实行综合征税?

此次修正案草案的一大亮点是，拟将工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得等4项劳动性所得纳入综合征税范围，适用统一的超额累进税率。

这意味着每月5000元(每年6万元)，这一起征点涵盖的收入范围从此前的工薪所得，扩展至工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费4项劳动性所得。

我国现行个税法采用分类征税方式，将应税所得分为11类，不同所得的扣除标准、适用税率和计税方法都不相同。其中，工资和薪金所得的基本减除费用标准为3500元/月，劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元;4000元以上的，减除20%的费用。

在贾康看来，综合征税把原来11类里面的一部分劳动性收入，具体提到的是工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费，这4项合在一起确定为综合所得概念，使用统一的超额累进税率调节。相应的，居民个人纳税的节奏或者说是具体纳税步骤，不用按月计算，而是按年合并计算个人所得税，非居民还是按月或者是按次分项计算。“这算是为所谓综合与分类框架给出的一种具体设计，一旦通过，就意味着已讨论多年的综合与分类税制改革迈出实质性步伐。”贾康表示。

“总体来讲，这些举措有助于促进税收公平。综合征税与能力公平概念一致。”王雍君对《中国经济周刊》记者分析说，能力公平指纳税能力相同的人应同等对待，无论其收入来源(分类)如何，也就是“1元就是1元”，现代税制的灵魂正是能力公平。分类征收是区别对待不同收入来源的做法，并不符合能力公平概念。弱化分类、强化综合的改革不仅对于促进能力公平很重要，也有助于简化税收征管、降低征管成本和提高征管效率，还有助于压缩逃税空间。

上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群对《中国经济周刊》记者说，所得税的计算从分类走向综合是多年来一直要实现的一个目标。他认为，在过去的单项计算下，收入类型多的纳税人可能享受多次费用减除，从而比收入类型单一的纳税人少缴税。因此，此次综合征税改革使得税收管理更为科学。

“综合征收谈了很多年，这次终于迈出了第一步。”刘尚希对记者分析说，这实际上对征管提出了要求，此前分类征收时，代扣代缴制确保了工资薪金个税的有效征管。但是综合征收后，就不能按月而是要按年算账。有些人的收入是单一的，而有些人的收入是多元的;有些人是一地的收入，有些人则是跨地区的收入，还有境内境外的分别等等。这就要求征管信息系统对于每个人的收入情况要完全掌握。

不过，刘昆部长在做说明时提到，对经营所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分类征税方式，按照规定分别计算个人所得税。

“现在的遗憾是没有涉及金融资产等非劳动性所得，还有直接投资的资本利得。”贾康直言。

六

专项附加抵扣具体如何操作?

草案在明确现行扣除项目继续执行的同时，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。扣除项的增加，意味着应纳税额的减少，也意味着所缴个税的减少。

这是我国首次在个税制度中引入专项附加扣除概念。“专项附加扣除考虑了个人负担的差异性，更符合个人所得税基本原理，有利于税制公平。”刘昆部长在做说明时说。

所谓专项附加扣除，指在计算综合所得应纳税额时，除了基本减除费用标准和“三险一金”等专项扣除外，还允许额外扣除的项目。我国推行综合与分类相结合的个人所得税制初期，专项附加扣除主要包括前述5项与人民群众生活密切相关的内容。

“这次强调增加专项扣除是值得肯定的。”贾康介绍说，这一改进其实社会热议多年，有认识基础，也符合国际惯例。一旦实行，会明显提高个税调节的差异化、针对性和负担合理化水平，有利于税制追求实质公平。

他举例说，比如两个纳税人收入水平相当，月收入均为8000元。一个人是单身汉，“一个人吃饱全家不饿，有8000元的收入他可以过得比较滋润。”但另外一个人上有老下有小，几个人都靠这8000元的收入，就会过得很拮据。增加个税调节的合理性，在子女教育、大病医疗等个人支付部分的扣除，以及刚需贷款利息的扣除，有针对性地减轻了一部分群体的负担。

围绕新增的专项附加扣除，因为草案说明中并未列出专项抵扣的具体标准，公众也有不少疑问。有分析认为，购买商业健康险的个人所得税抵扣可以作为参考，其也是专项扣除，设定每年可以扣除 2400 元，每个月 200 元，房贷利息的扣除预计也会类似。

刘尚希对《中国经济周刊》记者分析说，目前关于专项扣除仅公布了框架，还需要非常详细的实施细则，要有非常明确的界定，否则非但不能带来公平，还会造成不公平。

他举例说，“譬如子女教育支出，现在除了义务教育支出外，课外培训班、兴趣班等开支也着实不少。一旦采取全部扣除的办法，那‘课外班’可能会更火爆，等于国家掏钱来支持一些学生上‘课外班’了。需要明确对子女教育支出做出规定，还需要做详细的调查研究以后才能得出结论。”

同样引人关注的还有本次被列入专项抵扣的“住房贷款利息”。刘尚希分析说，这就需要对房产本身的性质做判断，房产本身就有资产属性，在这种情况下，如何扣除贷款利息就要综合权衡。

“这些扣除会对个人行为产生影响，对教育行为、医疗行为、购房行为都会产生影响，不能只考虑一方面，要综合考虑。”刘尚希说。

西南财经政法大学经济与管理研究院院长甘犁认为，专项抵扣的实施要求个人向税务部门申报教育支出、房贷利息或房租信息的同时，幼儿园、学校、银行或房东等相关机构或个人也须申报相应信息，以保证信息的真实性。他认为，对幼儿园学费的专项抵扣，建议同一地区设立同一定额标准，杜绝那些可以支付“天价幼儿园”的消费群体最后“多花多得”的怪象出现。而房贷利息、房租和大病医疗等其他专项抵扣，则可通过设置抵扣金额上限的方式来做相应规范。

有评论认为，专项抵扣机制的建立为政府提供了有效工具，使政策更能够发挥引导和调控作用。

而在刘尚希看来，专项抵扣更多的是出于公平的考虑，而非所谓的调控需求。因为实现这种调控需求的成本相当高，操作难度很大。这涉及对纳税人信息、家庭成员信息的全面了解及其真实性的甄别。在此基础上，还要制定相应的标准，确定哪些可以扣，哪些不能扣。此外，还需要有法律的支撑，例如如果发生争议需要仲裁机制等等。