被稀释的专业人员

过于频繁却又行动迟缓的改革，正导致人心浮动，致使大量工作被搁置甚至陷入混乱。

吴林海在山东调研发现，烟台市实行“三合一”改革试点后，原已计划配备的制服、执法车辆、部分执法装备与办公经费等全部暂停；原有执法文书与执法规范无法使用，亟须重新规范；部分人员因此存在抵触情绪。

再比如，2015年3月开始组建的寿光市市场监督管理局，核定编制50人，局领导班子核定为一正三副，调研组到访的2015年5月28日，该局仍分散在原有场所办公，局级领导班子成员有18人，占到编制数的36%，而且科室仍未整合，事权仍未划分，核发食品经营许可证等仍然使用寿光市工商局的公章。这些由于改革过渡期太长而造成的“阵痛”，正不断制造难题。

“食药监工作存在漏洞”。2016年3月，山东疫苗案爆发，国家食药总局药化监管司司长李国庆在三部委联合发布会上就坦承。他解释，目前国内具有药品检查资质的人员不足500人，但药品生产企业有5000余家，40万家药品零售企业，监管有盲区。

因为人数众多，“三合一”后，工商部门是合并后的主力。一位一年前刚组建的某地级市市场监管局人士说，他工作过的原某区工商局有工作人员260多人，原区质监局不到40人，原食药局有11人。这种物理融合的结果，只能是“专业人员在改革后被无限稀释”。

一位药学专业毕业的市级食药监稽查人员告诉南方周末记者，他从事药品监管十一年，经历过的科室有药品生产、流通、稽查。在市县区三级都成立市场局后，现在药品流通科的科长来自工商，而药品稽查科二十个人员中，有17个工商的人，且平均年龄超过五十，对简单的群众举报都无法核实，再到区级市场监管局便已经完全没有食药的专业人员了。

改革后，无论哪种模式都面临食药人员严重不足的情况。以单列模式的北京为例，改革前的北京工商局有六千人，但只划拨了一千多人给新食药局，质监、卫生部门划转的人员同样有限。

国家行政学院的副教授胡颖廉调研了两个地级市，过去市卫生监督所均有70多人从事餐饮安全监管，改革后分别划转给市食药监局9人和6人。根据国家食品药品监督管理总局统计，机构改革前后食品安全监管对象从700万增加到1000万，但食药监管人员编制仅从10.3万增加到约12万，两者比例悬殊。

在胡颖廉看来，食品药品监管职能的归并，使得原来以药品监管为主的基层药监机构工作量呈现几何级数增加：“县级以下的乡镇、街道过去并未设置药监分支机构，如果沿袭原有的体制，将会导致监管任务与监管力量的严重不匹配。若增设机构、增加编制与员额，又会碰到地方制约，目前多数省份提出，编制总数不能增加。基层药监改革受阻，其症结在此。”

“我的工作量是以前的七到八倍，工资待遇没有改变，人员配置没有增加，让人怎么去工作？”江西新余市市场监管局的一名食药监管人员在论坛上发帖，得到了很多体制内人士附和。

北京市食药局曾组织过一次全国基层所所长的大培训，培训老师问：你们有多少所里只有一个人的？台下举手的一大片。

接着，老师又问，有多少所一个人也没有的？台下又稀稀拉拉的举手一堆。

老师不解，没有人你们怎么来了？举手的人纷纷解释，自己只是兼职食药所长，平时还在原单位办公。

“一个所有几千家监管对象，这种局面下，怎么可能做好食品安全监管？”该培训老师无奈对南方周末记者说。

“统一权威”， 各执一词

事实上，食药改革进程中，监管机构的撤并一直是改革的主要声音。调整、厘清各监管机构之间的职能，减少交叉和监管盲区，也一直是食品安全监管改革的主旋律。

食品安全由哪一个部门监管，如何组建一个综合协调部门，正亟待进一步的明确。

“统一权威”早已经各种红头文件反复强调。各地都强调自己支持“统一”，却对何为“统一”的管理体制，存在两种理解。

刘鹏总结，一种就是自上而下，从中央到地方，必须建立起一套一模一样的统一监管模式，即纵向统一；而另一种就是每级政府都应当在原来机构分立的体制基础上建立起统一的食药监管体制，即横向统一。

“现在支持单列模式的明显支持纵向统一，而支持综合模式则认为横向统一更符合现实。”在他看来，中国地方食药产业发展差异大，也不够均衡，客观上更灵活多样的监管模式具有一定空间，监管体制未必一定要采用大一统模式。

更何况，新一轮的重大改革看来也并不现实。多位学者对此表示悲观，“按下葫芦浮起瓢，现在再把合并的分开，工作难度比现在会更大，而且几年前的困难都会重现。例如监管机构之间的权限划分、资源分配、责任区分等等。”

当各地仍在为改革模式争论不休时，学者们正不断呼吁改革要回归初心，回归本质。“希望通过机构改革来推进深层次的改革，但机构改革本身承载不了这么多使命。”刘鹏感叹。

“真正的困难在于如何提高地方政府对于食药安全的重视程度与投入力度，如何清晰明确地界定强化地方政府的监管责任，如何提高监管部门的执法质量与效率。”刘鹏说。

“实现权威”，关键要在更为重要的法律法规、监管标准、检验检测、监管问责方面进行顶层设计和统一，加强对地方政府和涉事企业的问责处罚力度，强化监管的专业性基础。

改革已刻不容缓。但方向却依然难以捉摸。

2016年7月6日，《人民日报》刊发题为《让改革者上，不改革者下》的评论：当下许多改革已不是帕累托改进，而是动真格的壮士断腕，遭遇的阻力可想而知。比如，有的省市提出工商、质检、食药监“三合一”的改革方案，但相关部门希望保留基层的“腿”和阵地；……一些改革遭遇“冰上行车”，改革红利被拦在了“最后一公里”上。

“如果各级领导干部没有改革者的责任担当、智慧勇毅，诸多障碍可能就难以突破。”文章最后意犹未尽地说。

（原标题：基层乱象全国调研 三年食药改革，为何徘徊岔路）

责任编辑：晨枫

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